國有資產從管理到治理

發布時間:2017/4/25 14:07:49 瀏覽次數:次 來源:青島西海岸 作者:青島西海岸

    黨的十八屆三中全會將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執政理念,適應了改革發展的新要求和人民群眾的新期待,也是中國特色社會主義民主政治發展的重要體現。從管理向治理變革,是現代社會政治發展的普遍趨勢,也折射出國家、社會及公民關系的變化。具體來講,從管理到治理,具有三個方面的重要轉變:行為主體從單一化向多元化轉變,運行模式由單向垂直型向交互復合型轉變,踐行理念從管控、強制、命令向法治、協商、民主轉變。

  國有資產治理的新方向國有資產管理是指對所有權屬于國家的各類資產的經營和使用,進行組織、指揮、協調、監督和控制的一系列活動的總稱。在我國,國有資產大體上可以分為企業、公共產品、金融資本、資源等四種基本形態,其中國有企業是國有資產經營的重要載體,是國有資產管理的重中之重。

  改革開放以來,中央對于建立和完善國有資產管理體制不斷進行探索,對國有資產監管的認識也經歷了一個從模糊到清晰的過程。1984年十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》初次提出國有企業所有權與經營權分離的思想;1988年國務院決定成立國有資產管理局,行使對國有資產的管理職能;1993年十四屆三中全會提出對國有資產實行國家統一所有、政府分級監管、企業自主經營的體制,首次明確了政資分開的概念;1998年在國務院機構改革中國有資產管理局被撤銷并入財政部,機械、化工、煤炭等多個主管行業內國企的政府部門改組為隸屬于國家經貿委下設的局級單位,并明確不再直接管理國企;1999年十五屆四中全會《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出“國務院代表國家統一行使國有資產所有權,中央和地方政府分級管理國有資產,授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產”;2001年國家經貿委下屬的九個國家局被撤銷;2002年十六大明確了在堅持國家所有的前提下,建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責,享有所有者權益,權利、義務和責任相統一,管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。根據黨的十六大部署,2003年經十屆全國人大一次會議批準,國務院設立國有資產監督管理委員會,負責履行出資人職責,監管國有資產。各省(區、市)和部分市(地)也相繼組建國有資產監督機構。國資委這一機構體系也一直延續至今。其后2003年十六屆三中全會首次作出了股份制是公有制的主要實現形式和大力發展混合所有制經濟的論述。2007年十七大進一步強調深化國有企業公司制股份制改革,健全現代企業制度。2012年十八大提出深化國有企業改革,完善各類國有資產管理體制,推動國有資本更多投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。

  圍繞全面深化改革的總目標,十八屆三中全會用治理的思維方式對我國國有資產管理體制進行再設計,開啟了國有資產從管理向治理變革的新歷程。

  行為主體由單一化向多元化轉變。國有資產由管理向治理轉變,將引入多元社會力量參與國有企業的管理,進一步彰顯國有企業屬于全民所有的性質。一方面,國資委通過制定導向性的政策,執行國資監管方面的法律政策,繼續在宏觀上對國有資產進行管理;另一方面,通過發展混合所有制經濟,集體資本、民營資本等社會資本將通過交叉持股等方式參股國有企業,參與到對國有資產的治理進程。此外,公民個體、民營企業家、國有企業內部員工等也可以通過國有企業市場化選聘等途徑應征職業經理人等職務,從而實現作為行為主體參與國有資產的治理。

  運行模式由兩層架構向三層架構轉變。國有資產從管理向治理變革,將形成“國資委—國有資本運營公司—國有企業”的運行模式,克服傳統的“國資委—國有企業”運行模式中政資不分的弊端。在三層運行模式中,國資委僅與其直接下層即國有資產運營公司進行聯系,其職能從管理全口徑的資產向管理出資人投資資本轉變;國有資本經營公司作為連接國資委和國有企業的中樞,一方面接受國資委的監督管理,另一方面專門以股東身份從事國有資本的經營管理和運作。處于第三層的國有企業則定位于國有資產的具體運營,實現國有資產的保值增值。

  踐行理念由“管企業”向“管資本”轉變。以“管資本”為主的理念進行國有資產治理,意味著為國企松綁,大幅減少和取消審批事項,使過去傳統的國有資產管理體制下政府對國有企業管得過多、過細,干預企業投資經營決策的情況成為“過去時”,切實落實企業自主經營權。將這一理念落實到現實中,形成以“管資本”為主的國資監管體系。國資委將把重心放在依靠法治原則和市場規范管理國有資本的總量、分布及效益上面,以更好地體現國有資本終極出資人的角色。

  提升國有資產治理水平從管資產到管資本,從發展混合所有制經濟到推動國有企業完善現代企業制度、健全公司法人治理結構,在十八屆三中全會的部署中,中央推進國有資產管理向治理轉變的思維充分顯現。國有資產從管理向治理轉變,將成為國家治理體系和治理能力現代化的推進器,也將成為深化我國經濟體制改革的重要抓手。因此,必須積極創造條件,大力提升國有資產治理水平。

  積極引導多元力量參與國資治理,讓一切能夠提高國資治理水平的勞動、知識、管理、資本的活力競相迸發。一方面,要善于利用國內外多層次資本市場,為國有資產按照市場規律自由靈活地流動搭建平臺,根據實際情況推動國有企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者,以混合所有制形式發展公眾公司。另一方面,按照市場化導向全面推行國有企業領導人員任期制契約化管理,積極引進職業經理人制度,加快建立以職業素養、職業能力等為主體內容的國企管理者資質評價制度;探索實施股權激勵或激勵基金計劃,建立有利于企業家管理創新的容錯機制,讓懂市場會經營的企業家“以企業為家”,讓國資治理的活力充分涌現。

  國資委要進一步轉變職能,進一步處理好自身和國資、國企的關系,著力構建監管統一、出資多元新型國資治理體制。一方面,國資委要通過組建國有資本投資公司并和其共建一種新的“國資委體系”,實現出資與監管職能的分離與整合,確保出資人的多元與監管者的統一并行不悖;另一方面,國資委要以產權管理為紐帶,處理好“抓”與“放”的問題,凡是和國有資本出資人有關的事情,都要落實自身作為終極出資人的職責嚴格地抓起來,確保資本監管不缺位;對于國有企業內部具體事務要堅決放下去,不要干預國有企業的經營自主權和法人財產權,確保具體運營不越位,真正做到“放虎歸山”,推進國企的市場化治理,讓市場決定人員的進出和資本的去向,使國有企業真正成為市場競爭主體。

  在多元主體參與下積極構建國資監管制度體系,用完善的制度安排來保障以“管資本為主”的國資治理理念落實。制度帶有全局性、長期性、穩定性、根本性。在理論和實踐層面對國有資產治理探索而獲得的成果最終都要靠制度來保障。只有堅持制度創新,才能不斷激發國有資產治理的活力和動力。因此,推進國有資產管理向治理轉變,必須在多元行為主體共同參與下,以協商、合作和民主的方式,按照法治精神構建一套相互耦合、系統配套的國有資產治理制度體系。堅持用法律、規則、程序來明確政府這只“看得見的手”的權責界限,避免國資委作為掌握公權力的政府部門的行政隨意性,保證在國有資產治理中多元主體良性互動,最終達到對于國有資產的“善治”。

  切實發揮人大對國有資產監督的作用。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出,“加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能”,強調人大作為國家權力機關在完善國有資產治理中的地位和作用。因此,建議全國人大適時啟動對現行《企業國有資產法》的修訂,在法理上明確全國人大和國務院在國有資產所有權上的委托代理關系,保障全國人大依法對國資治理的履行監督職能。從當前全國人大組織結構上看,專門委員會偏少,對政府部門監督職能有待完善。建議全國人大根據對口設置的原則,把設立關于國有資產監督的專門委員會提上議事日程。一方面,根據法定程序吸收國資國企治理領域專業人士加入,體現專門委員會的專業性和有效性,履行國資治理領域的立法提案權和議案審查權;另一方面,不斷健全專門委員會的工作體系和運作機制,確保全國人大依法行使對國資委體系監督的規范性與合法性。